李奇明
为了稳步推进全国绿色矿山建设，2010年国土资源部出台了《关于贯彻落实全国矿产资源规划发展绿色矿业建设绿色矿山工作的指导意见》(国土资发[2010]119号)，成为当前指导我国绿色矿山建设的重要政策性文件。到2013年，累计共有462家国家级绿色矿山试点单位通过评审。绿色矿山建设进程不断加快，但离建设目标还相差甚远。为了进一步推动绿色矿山建设，加强绿色矿山鼓励政策研究，建立绿色矿山建设长效机制，成为当前的主要任务。
1 现有绿色矿山鼓励政策
开展绿色矿山建设，就是要充分调动矿山企业积极性，主动履行矿山企业社会责任，尤其是加强落实资源环境责任。绿色矿山鼓励政策，实质上是鼓励矿山企业主动履行政策规定的资源环境责任。根据指导意见，现有的绿色矿山政策包括：加大财政专项资金的支持力度，制定有利于绿色矿山建设的资源配置制度，逐步完善税费等经济政策，以及加强技术政策引导。随后，一些配套政策相继出台，如《矿产资源节约与综合利用鼓励、限制和淘汰技术目录》、《矿产资源节约与综合利用“十二五”规划》等，绿色矿山政策体系不断完善。其中，绿色矿山鼓励政策主要有：财政专项资金支持、资源配置倾斜和相关税费减免等三个方面。
1.1 财政专项资金支持政策
鼓励绿色矿山建设的财政专项资金主要有;危机矿山接替资源找矿专项、矿山地质环境恢复专项和矿产资源节约与综合利用专项。其中，危机矿山找矿专项是针对国有大中型危机矿山矿区深部及毗邻区找矿的补助经费。该项经费投入有助于老矿加快找矿突破，增强发展后劲。这一专项资金向绿色矿山倾斜，实际上是对绿色矿山试点单位的变相支持，间接地鼓励这些矿山坚持履行好资源环境责任，同时可以更好地发挥该专项资金的使用效益。矿山地质环境恢复专项针对计划经济时期国有矿山遗留的矿山环境问题进行恢复治理，该项资金投入有利于解决矿山环境恢复治理的历史欠账问题，有利于现有矿山企业卸下历史包袱，减轻绿色矿山建设负担，属于对矿山履行资源环境责任的直接支持。矿产资源节约与综合利用专项自2010年设立以来，先后通过“以奖代补”方式对综合利用资源取得显著成绩的矿山企业给予奖励，推动以矿山企业为主体的矿业循环经济示范工程，再到重点支持油气等7个领域的矿产资源综合利用示范基地建设，集中反映了对矿山企业开展资源综合利用的高度重视，是对矿山企业落实资源环境责任的直接支持。
1.2 资源配置倾斜政策
鼓励绿色矿山建设的资源配置倾斜政策具体包括：对绿色矿山企业优先配置矿业权；涉及开采总量控制的矿种，在开采总量和矿业权投放上给予倾斜；在矿业建设用地指标上给予倾斜支持。这些资源配置倾斜政策赋予了绿色矿山企业资源配置优先权，实质上是将矿业权和建设用地指标作为对绿色矿山的奖励，是对矿山企业履行资源环境责任的充分肯定，属于对绿色矿山建设的间接支持。
1.3 相关税费减免政策
相关税费减免政策主要是落实与矿山企业资源环境责任相关的税收优惠政策。从绿色矿山基本条件的九个方面来看，给予税收减免的主要有技术创新、综合利用和节能减排。
1.3.1 技术创新方面
为激励自主创新，2006年《国务院关于印发实施(国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006--2020年)若干配套政策的通知》(国发[2006]6号)明确指出，加大对企业自主创新投入的所得税前抵扣力度；允许企业加速折旧；进口规定设备及原材料等免征进口关税和进口环节增值税等。为进一步规范执行，2008年《国家税务总局关于印发(企业研究开发费用税前扣除管理办法(试行)>的通知》(国税发[2008]116号)规定，企业从事高新技术领域规定项目的研发活动实际发生的费用支出，允许在计算应税所得时加计扣除。在《国家重点支持的高新技术领域》中的“资源与环境技术”和《当前优先发展的高技术产业化重点领域指南》中的“节能环保与资源综合利用”部分，都与矿山企业直接相关。
1.3.2 综合利用方面
为了鼓励资源综合利用，《企业所得税法》第33条规定，企业综合利用资源生产规定的产品所取得的收入，可以在计算应纳税所得额时减计收入。与此同时，财政部和国家税务总局联合发布了《关于资源综合利用及其他产品增值税政策的通知》(财税[2008]156号)和《关于再生资源增值税政策的通知》(财税[2008]157号)，对资源综合利用产品的增值税予以优惠。在此基础上，2011年发布了《关于调整完善资源综合利用产品及劳务增值税政策的通知》(财税[2011]115号)，对资源综合利用产品和劳务增值税优惠进一步扩围，即征即退范围进一步扩大。其中，与矿山企业有关的税收优惠，主要涉及到工业生产的余热、余压、粉煤灰、煤矸石以及废旧石墨等资源的综合利用。
1.3.3 节能减排方面
适用于绿色矿山的节能减排鼓励政策有：《企业所得税法》第27条第3款、《企业所得税实施条例》第88、89条规定：企业从事节能减排技术改造等环境保护、节能节水项目的所得，实行企业所得税“三免三减半”；《企业所得税法》第34条、《企业所得税实施条例》第l00、101条还规定：企业购置并实际使用规定的环境保护、节能节水专用设备，可以按投资额的l0％抵免当年企业所得税应纳税额，不足抵免的可向后结转。在此基础上，2011年国务院编制了《关于印发“十二五”节能减排综合性工作方案的通知》 (国发[2011]26号)，从价格、财政、税收、金融四个方面出台了节能减排鼓励政策，以确保节能减排目标的实现。
2 现有鼓励政策评价
2.1 财政专项支持与资源配置政策
绿色矿山的财政专项支持政策和资源配置政策，是国土资源主管部门从绿色矿山建设实际出发，在相关政策允许的条件下制定的具有行业特点的鼓励政策，对引导矿山企业履行资源环境责任发挥了重要作用。其中，中央财政专项资金有目的地对绿色矿山建设加以扶持，尤其是矿山环境恢复治理专项和资源综合利用专项资金的使用取得了明显成效。而资源配置倾斜政策的实施，绝不仅仅是对绿色矿山建设的奖励，而是通过这一方式将优势资源向优势企业集中，起到矿业结构调整的作用；不仅大幅提高了行业准入门槛，同时极大地提升了资源配置效益。这两类政策针对绿色矿山建设要求高、难度大的特点，对绿色矿山给予多种形式的支持和鼓励，从而使矿山企业履责不再是一种“负担”，更意味着实实在在的好处。当然，履行资源环境责任给矿山企业所带来的好处远不止这些，但正是这些看得见、摸得着的利益，引导和激励着矿山企业履行资源环境责任。
然而，鼓励政策的目的在于吸引更多的矿山企业参与到绿色矿山建设中来，而不是仅仅对那些获得“绿色矿山”称号的企业进行奖励。二者的区别就在于，政策是对绿色矿山建设过程进行激励，还是对建成后的绿色矿山进行奖励。从这一点来看，以上政策大多属于事后间接的，而只有综合利用专项具有直接对责任行为和建设过程激励的特征。因此，现有政策有必要针对性地进行调整。
2.2 相关税费减免政策
当前与矿山企业有关的税收优惠政策,主要集中在综合利用和节能减排两个方面，鼓励的方式主要是所得税和增值税减免优惠。根据国家发改委与国家税务总局就22项节能环保税收优惠政策落实情况调查的政策目录，其中19项都是对资源综合利用和节能减排的优惠政策，在这l9项政策中，所得税和增值税方面的达16项之多。
然而，对矿山企业而言，现有税收优惠政策还存在一些不足。首先，增值税优惠范围较小，主要是针对“三废”的资源化再利用，而且仅特定的利用方式才能享受优惠；其次，所得税优惠力度不大，如对资源进行综合利用的所得税优惠幅度仅l0％；第三，对技术创新的鼓励方式较为单一，主要是研发费用税前加计扣除和加速折旧；第四，以上这些优惠政策对矿山企业缺乏针对性。矿山企业不同于一般的工业企业，生产活动以采选为主，属于基础产业，其产业链短、加工环节少、附加值低，对市场风险的承受能力弱。而开展绿色矿山建设不仅投入相对较大，而且还受到技术限制，仅仅通过一般的税收优惠政策很难引导矿山企业主动落实社会责任。因此，现有税收政策对绿色矿山建设的激励作用较为有限。
3 推进绿色矿山建设的政策建议
3.1 着力引导矿山企业主动履行资源环境责任
资源环境责任是矿山企业重要的社会责任类型。绿色矿山建设的重点就是要落实矿山企业的资源环境责任。着力引导矿山企业主动履行资源环境责任，应成为绿色矿山鼓励政策的基本任务。
首先，矿山企业的资源环境责任是与生俱来的。这是因为：第一，按照法律规定，节约资源和保护环境是矿山企业的法律义务，从法律上矿山企业有义务做到节约资源、保护环境；第二，矿山生产加速资源消耗和破坏环境，而矿产资源具有不可再生性，生态环境具有不可逆性，从道德上矿山企业有责任节约资源和保护环境；第三，资源环境责任贯穿了矿山的整个生命周期，从矿山设计一直到矿山关闭。
其次，主动履行矿山企业的资源环境责任是衡量绿色矿山建设成效的关键所在。绿色矿山政策的目的就在于鼓励矿山企业开展绿色矿山建设，引导矿山企业积极落实社会责任。而只有矿山企业主动履行资源环境责任，才能建立绿色矿山建设的长效机制。为此，鼓励政策应着眼于矿山企业是否主动履责，并制定有效措施加以引导。
第三，鼓励矿山企业主动履行社会责任是解决矿业开发外部性问题的现实选择。在制度不完备的条件下，矿山企业难免存在浪费资源和破坏环境的倾向。这是因为：节约资源和保护环境会产生资源环境成本，而这些成本在现行体制下不能作为矿产品价格的一部分被市场所接受，不能通过市场途径得以补偿。而企业放弃履责的后果必然是社会成本增加。为了从根本上解决外部性问题，在不断完善制度体系的条件下，依然取决于矿山企业能否主动履行资源环境责任。只有通过引导矿山企业主动履责，从企业内部建立起充分反映资源环境成本的价格机制，从根本上确立矿山企业的资源环境责任机制，使节约资源和保护环境成为矿山企业的自觉行为，矿业开发的外部性问题就可以迎刃而解。
3.2 建立履行资源环境责任的激励机制
引导矿山企业履行资源环境责任的关键在于建立有效的激励机制。现有的鼓励政策多为事后间接方式，对绿色矿山建设过程的直接支持较少，而税收优惠政策又与矿山生产实际脱节。因此，矿山企业履行资源环境责任的激励机制还要进一步建立完善。
首先，激励政策要立足矿山企业生产实际。激励政策应从矿山采选等生产环节入手制定相应的鼓励措施。矿山企业的资源环境责任根源在于各种资源环境问题，如采富弃贫、“三率”水平低、废石与尾矿占用土地、环境破坏与污染以及诱发地质灾害等。鼓励政策的制定应着眼于从根本上解决这些问题，引导矿山企业不断提高资源利用水平和保护环境。由于履责的关键在于矿山企业的经济实力，政策诱导应以物质利益手段为主。
其次，激励政策重点应由结果奖励转向过程激励。当前的政策以事后间接鼓励为主，但对资源环境责任的引导和对建设过程的直接支持更具有意义。激励政策应加强对事前和事中的制度安排，注重过程激励。事前应加强对履行资源环境责任的政策宣传，大力提高责任意识；事中应对企业履责予以大力支持，如优先提供贷款，加强先进适用技术推广，提供技术咨询，对回收利用水平达到一定标准予以奖励，对综合利用产品实行税收优惠等。
第三，注重激励与约束并举。激励与约束互为补充，缺一不可。对责任行为和过程的激励可以引导矿山企业主动履责，但如果缺乏相应约束，则意味着可以不必承担相应的责任，这是明显的制度缺陷。因此，应从长远出发，尤其是充分考虑小型矿山绿色矿山建设的客观要求，按照分类管理的原则，对达不到绿色矿山要求的矿山企业，应严格按照法律法规予以处罚，使企业意识到放弃履责的代价要远大于主动尽责的成本，进而自觉地养成主动履责的意识和习惯。
3.3 制定绿色矿山税收优惠政策
与其他政策相比，税收政策具有长期稳定性，应成为引导矿山主动履责的主要政策工具。针对现有税收政策的局限性，有必要制定专门的绿色矿山税收优惠政策。矿山企业不仅要缴纳增值税和所得税等一般税收，而且还要缴纳矿产资源补偿费、资源税等专有税费。为了有效发挥这些税费的调节作用，应结合各类税费的实际情况，加大支持力度，扩大优惠范围，为企业主动履责提供动力。
首先，要进一步加大增值税和所得税支持力度。从增值税来看，矿山企业从事的是矿产开采，其生产活动并没有带来矿产品价值的增加，但由于在我国采掘业属于第二产业，要与制造业一样缴纳增值税，无形中增加了矿山企业的税收负担.为了鼓励矿山企业主动履责，在明确界定资源环境责任和义务的前提下，根据实际履责情况予以减免增值税，是完全可行的政策选择。从所得税来看，对技术创新的开发费用按当年实际发生的l50％抵扣当年应税所得额，相当于投入l000元开发费用仅可以少缴所得税375元(所得税税率25％);对企业开展综合利用取得的收入减按90％计入收入总额，相当于取得1000元收入仅可以少缴25元。可见，进一步提高所得税优惠幅度也是有空间的。
其次，要扩大矿产资源补偿费和资源税减免优惠。为了促进资源节约利用，2013年7月国土资源部出台了《关于进一步规范矿产资源补偿费征收管理的通知》(国土资发[2013]77号)，要求全面推进矿产资源补偿费征收与回采率挂钩。这一办法将节约资源战略落实到开采源头，鼓励在生产过程中履行资源环境责任，其实施效果是可以预见的。但仍有一些补偿费征收管理规定与综合利用原则不相一致。比如《矿产资源补偿费征收管理规定》(国务院令第l50号)第13条规定，从尾矿中回收矿产品的减缴矿产资源补偿费。这一规定的本意是为了鼓励综合利用尾矿资源，但却可能产生误导。对不开展综合利用的不收费，对开展综合利用的反而要收费，显然与鼓励综合利用的原则相悖。因此，对从尾矿中回收矿产品应免缴补偿费。同时，从资源税来看，2011年修订的《资源税暂行条例》(国务院令第605号)只修改了原油和天然气的计征办法，而对其他矿产资源仍实行从量计征，税额也未调整。在矿产品价格频繁波动的背景下，从量计征方式不利于发挥资源税的调节功能，不利于引导矿山企业节约利用资源。改革资源税计征方式，提高资源税税率，不仅可以促进矿产资源节约利用，而且有利于减少废物排放，成为资源税改革的基本方向。在此基础上，为鼓励资源综合利用，扩大资源税减免范围，对综合利用水平达到一定标准的矿山企业予以减免优惠，也将成为可能。
《中国国土资源经济》2014,316（27）
