新政“亮剑”！对小型矿山发展有何影响？

  近年来，国家出台了一系列政策措施，旨在促进大型矿山的科学健康可持续发展，同时对小型矿山实施一定限制和整治措施。这些措施主要基于两方面考虑：一是大型矿山由于规模效应和技术水平较高，更易于遵守安全生产规定，从而减少安全事故的发生率；二是限制小型矿山的发展有助于减少资源浪费和环境污染，推动整个矿业行业的可持续发展。特别是对于以砂石土矿为主的小型矿山而言，这种政策导向显得尤为重要。以湖南省某县为例，过去15年间，因政策调整及强制关闭措施，该县小型砂石土矿数量从超过30家锐减至目前的7家，其中4家的采矿权已到期。2017年，全国生产矿山约6.8万个，小型矿山数量占比84%，砂石等建材类及其他非金属矿山数占小型矿山总数的68.4%，本篇文章梳理了近两年涉及矿山矿权、采矿用地、生态修复等相关政策，进行分析，以供参考。

一、矿权投放方面

  2023年4月，自然资源部下发《关于规范和完善砂石开采管理的通知》（自然资发〔2023〕57号）文件，明确合理引导砂石采矿权投放，避免出现以山脊线划界等开采后遗留残山残坡等不合理问题，实现砂石资源绿色开发，集约开采，系统修复，全生命周期管理。其中福建省下发《福建省规范和完善砂石开采管理暂行规定》，明确新建砂石矿山原则上应按照等高线对整座山体进行规模化、夷平式开采。

   基于上述政策，砂石类矿山矿权出让，不再选择性根据开采砂石矿的品质、开采成本及开采难易程度来划定矿区范围，而是倾向以整山出让，避免因开采形成的采矿边坡，造成地形地貌景观破坏和留下潜在的安全隐患，但这种方式会导致矿山企业的投资成本上升，单位开采成本增加，这与其他大中型矿山矿产开采有显著的差别，因此矿山企业在申请矿权前，应加强前期的地质勘查工作，全面评估目标区域的覆土厚度、砂石质量、裂隙分布及风化程度等因素。这对于准确预估矿山的投入成本和生产成本至关重要，有助于企业做出更为理性的投资决策，避免不必要的经济损失。

二、采矿权价款方面

   2023年4月，财政部、自然资源部和税务总局联合印发了《矿业权出让收益征收办法》，《办法》明确了在矿权出让时征收竞争确定的成交价，在矿山开采时，按合同约定的矿业权出让收益率逐年征收采矿权出让收益，即矿权出让收益=采矿权+逐年征收的采矿权出让收益。其中逐年征收部分=年度矿产品销售收入x矿业权出让收益率。

   价款分为两部分进行征收，其中一部分还实行逐年征收，相比以往一次性按金额征收，大大地减轻了矿山企业初期财务压力。根据矿产品销售收入进行征收，也能够很好地反映矿山企业实际经营状况，多卖多交，少卖少缴，不仅便于企业合理安排财务计划，还能将企业纳税进行有效整合，确保税收的公平性和准确性。但根据《办法》砂石土矿类矿山未纳入该政策范围。鉴于矿山企业除了每年编制矿山储量报告之外，还需对料石堆放区的储量进行精确测量，以便于准确计算实际销售的矿产品数量。此外，考虑到生态修复、超深越界测量等多方面的需求，应积极响应自然资源部2024年发布的《关于深化工程建设项目“多测合一”改革的通知》（自然资办函〔2024〕1729号），推动“多测合一”工作的实施，以简化流程、降低成本，提高效率。

三、用地政策方面

   采矿用地来源有两类：一是历史上已有的采矿区、民采点的采矿用地。二是矿权出让需办理建设用地报批手续并对用地地类进行调整，由其他地类调整为采矿用地，但仅限于矿权设置范围。2022年自然资源部下发了《自然资源部关于做好采矿用地保障的通知》（自然资发〔2022〕202号），对纳入国家重大项目清单的采矿项目用地及省级人民政府重大项目清单的采矿项目用地，在按照现行规定办理建设用地审批手续时，由部直接配置建设用地计划指标。对未纳入的，在按照现行规定办理建设用地审批手续时，可使用以存量土地处置规模为基础核算的计划指标和城乡建设用地增减挂钩指标。除此之外，地方政府和采矿企业还可以通过将采矿项目新增用地与复垦修复存量采矿用地相挂钩，解决计划指标和耕地占补平衡问题。

   对纳入国家重大项目清单的采矿项目特指以大型矿山为主的战略性（铁、煤、铜）矿产资源，这类矿山可以由国家直接配置建设用地计划指标，而小型矿山则不行。大型矿山矿区面积大，逐步转为地下开采，用于矿山的生产、运输、加工作业空间相对较大，小型矿山矿区面积小，大部分为露天矿山，多数用于开采作业。按文件要求，堆料区、弃土区、加工区等需要通过国家征收、集体建设用地入股、联营等方式保障采矿用地合理需求，这对小型矿山采矿用地的办理也是极其困难的。多家采石场，按照2024年以前政策要求，矿山企业需按规定建设成绿色矿山，比如在生产作业这块，需要搭建厂棚，矿山企业无用地保障，只能占用林地、耕地等进行搭建，搭建后又是违法占地，不搭建也影响矿山后续正常运转。根据《土地管理法》有关规定，土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用。湖南省郴州市苏仙区作为全国集体经营性建设用地入市试点区，不久前通过以集体土地入市方式解决矿山企业用地问题。据了解，矿山企业也都倾向于这种方式，相信随着矿业用地制度的不断完善，矿山用地问题也会得到有效解决。

   根据《自然资源部关于做好采矿用地保障的通知》（自然资发〔2022〕202号）文件要求，可以对本地区历史遗留采矿用地进行复垦修复并使用腾退指标保障矿山用地。随着用地制度的完善，该政策得以贯彻执行。以湖南省某县为例，2023年实施历史遗留矿山生态修复项目，项目修复面积1000余亩，其中采矿用地约500亩，可产生腾退指标约500亩。该县20个生产矿山，矿山企业平均配置约25亩采矿用地指标，腾退约500亩的采矿用地指标可有效缓解矿山企业用地紧张问题。这就需要矿山开发设计合理布局，提前统筹规划矿山用地，处理好地类变更和土地用途管制衔接。政策执行时，地方政府可收取腾退指标占用费，若按5万元/亩，可获取约2500万元专项腾退指标费用，为地方政府获取财政收益。

四、矿山生态修复及绿色矿山建设方面

   自然资源部于近期下发了《自然资源部关于进一步加强生产矿山生态修复监管工作的通知（征求意见稿）》，明确了推动和落实矿山“边开采、边修复”的工作举措，这是矿山生态修复保护工作中一次重大改革。矿山企业需按照本矿山生态保护修复方案每年制定年度修复计划，并予以实施。但一般小型矿山矿区面积小、生产规模小，采矿权有效期不超过5年，因此矿山修复效果可能不够明显。例如，湖南省某县某矿山企业采矿区面积为0.018平方公里，加上矿山加工区、堆料区、弃土区总面积约0.03平方公里（约45亩）。在小型矿山采矿用地未予有力的政策保障下，矿山用地紧张。按照矿山开采规范，需进行阶梯式开采，若在采矿权有限期内的5年内对先开采的上部阶梯进行复绿工程修复，接下来几年内仍需对修复区进行开采，这使得之前的修复及管护成效大打折扣。因此，对小型矿山来说，在阶梯式开采情况下，矿山修复范围就会更加受到限制。

   根据自然资源部2017年下发的《关于加快建设绿色矿山的实施意见》（国土资规〔2017〕4号）的文件要求，新建矿山全部达到绿色矿山建设要求，生产矿山加快改造升级，逐步达到要求。2024年4月，七个部委联合印发《关于进一步加强绿色矿山建设的通知》（自然资规〔2024〕1号），对绿色矿山建设要求进行了调整，文件要求，持证在产的90%大型矿山、80%中型矿山要达到绿色矿山建设标准，参照绿色矿山标准加强小型矿山管理，以湖南省某县为例，小型矿山绿色矿山建设费用不少于1500万元，这些利好政策对于小型矿山长远发展是有益的。

   年度计划能够确保矿山企业履行“边生产、边修复、边治理”责任，根据小型矿山企业矿产开采规模、用地保障等政策实际，建议适当放宽小型矿山的年度修复计划年限，调整为两年，或由地方主管部门对年度计划内容进行进一步优化，建议实施修复工程1年，实施重点管护1年。同时，各矿山企业需认真把关《矿山生态修复方案》的工程建设内容，按照矿山开发规划和布局合理设计工程措施，积极结合绿色矿山管理要求，积极稳妥有序实施生态修复，并做好后续管护相关工作。

五、矿业权开采管理方面

   为规范矿业权人勘查开采活动监管，2024年5月自然资源部下发了《矿业权人勘查开采信息管理办法》，按照“谁产生，谁填报”的原则进行填报。《办法》明确了，县级以上人民政府自然资源主管部门可以委托专业机构开展实地核查相关工作。

   随着矿山开采从勘查、发证、开采监管等方面政策的完善和优化，小型矿山开采也逐步规范，但对于小型矿山企业而言，普遍缺乏专业的技术人员负责矿山管理工作，信息填报内容多，专业性强，涉及矿山储量、修复、开采“三率”、税款等内容，存在各种隐形的开支与潜在风险：一是以矿山生态修复年度计划和年度验收为例，矿山需要每年度聘请专业人员编制年度修复和年度验收报告。二是随着开采规范性，每年矿山权人开采信息填报及核实也需要聘请专业的技术机构。三是每年矿山的储量报告核实，需要聘请测绘单位出具储量报告。四是矿山难以把控开采边界及标高，存在超深越界开采风险。建议矿山企业根据工作实际需要灵活聘请专业技术人员，进行技术指导和服务，负责上述相关报告编制和信息填报工作，有力节省企业开支，规范信息填报，及时解决企业发展过程中存在的突出问题。

作者单位：湖南省汝城县自然资源局  何群 朱健 邓建军

来源：矿业界