行业动态｜国土空间综合整治和生态修复（07.19-07.25）

本期导读

【政策导向】

土地征收成片开发政策，全在这里！

【学术研讨】

“自然保护地”分类体系解读

【地方实践】

浙江召开坚决制止耕地“非农化”、防止耕地“非粮化”及“大棚房”问题专项清理整治行动“回头看”视频推进会

政策导向

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土地征收成片开发政策，全在这里！

正文如下：

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一、土地征收成片开发的定义和原则

土地征收成片开发是指在国土空间规划确定的城镇开发边界内的集中建设区，由县（市、区）政府组织的对一定范围的土地进行的综合性开发建设活动。县（市、区）政府通过编制土地征收成片开发方案，确定成片开发的具体内容和有关事项，经依法批准后，开展土地征收审批。

土地征收成片开发应遵循以下原则：

1、基于公共利益需要，注重维护农民合法权益。

2、注重保护耕地，注重节约集约用地。

3、注重生态环境保护，促进当地经济社会可持续和高质量发展。

二、土地征收成片开发方案的编制内容和要求

1、成片开发的土地现状。包括成片开发的土地面积、位置，基础设施条件、符合国土空间规划等。在国土空间规划经依法批准前，成片开发土地应当位于现行土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内，符合城市（镇）总体规划，纳入国土空间规划确定的城镇开发边界内的集中建设区。

2、成片开发的必要性。包括拟征收土地的面积、地类、用途，实施土地征收的必要性，符合国民经济和社会发展规划情况，土地利用效益和经济、社会、生态效益评估。

3、成片开发的时序安排。包括国民经济和社会发展计划对项目的安排，项目开发时序和土地征收年度实施计划。

4、公益性用地比例。成片开发范围内公益性用地比例不得低于成片开发土地总面积的40%。

5、征地补偿安置情况。包括拟实施的征地补偿标准和被征地农民社会保障费用标准等。

6、其他需要说明的情况。

（1）批而未供和闲置土地处置任务完成情况。

（2）近五年平均供地率情况。

（3）已批准土地征收成片开发方案实施情况。

（4）听取人大代表、政协委员、社会公众和有关专家学者意见情况。

（5）征求相关农村集体经济组织和农民意见情况，必须取得农村集体经济组织三分之二以上成员或三分之二以上村民代表同意。

三、土地征收成片开发方案的报批程序

1、县级组织报批材料。县（市、区）政府组织有关部门编制成片开发方案，明确成片开发土地和拟征收土地的面积、位置等，提出成片开发方案报批申请，与相关证明材料、征求意见材料及图件，共计11项材料，通过审批系统报设区的市政府审查。11项报批材料清单如下：

（1）县（市、区）政府请示文件

（2）成片开发方案编制说明

（3）方案文本

（4）成片开发土地和拟征收土地权属地类一览表

（5）听取人大代表、政协委员、社会公众和有关专家学者意见材料

（6）相关农村集体经济组织同意土地征收成片开发方案的证明材料

（7）符合国民经济和社会发展规划证明材料

（8）纳人国民经济和社会发展年度计划证明材料

（9）土地利用总体规划图

（10）城市（镇）总体规划图

（11）成片开发土地和拟征收土地界址点坐标成果表

2、市级审查把关。设区的市政府组织对县（市、区）成片开发方案报批材料进行审查，符合要求的，出具成片开发方案报批请示文件和审查报告，通过审批系统报省自然资源厅审查。

3、省级审查论证。省自然资源厅邀请人大代表、政协委员和有关方面专家组成省级专家委员会，对成片开发方案的科学性、必要性进行论证，符合要求的，报省政府审批。

4、批准方案。对符合要求的，省政府下达批准文件。

5、信息公开。省自然资源厅按照信息公开要求，在省级征地信息公开查询系统内进行信息公开。

四、不能批准成片开发的5种情形

（1）涉及占用永久基本农田的，不能批；

（2）批而未供和闲置土地未完成上级下达的上一年度“增存挂钩”处置任务的，不能批；

（3）县域内近五年平均供地率未达到65%的，不能批；

（4）已经批准实施的成片开发连续两年未完成方案安排的年度实施计划的，不能批；

（5）其他不符合国家和省有关规定的，不能批。

五、报批均可从网上审批系统进行

实行网上申、网上审、网上批，不用跑腿。同时，增加了网上技术审查功能，县（市、区）可根据工作需要，将成片开发土地矢量坐标提前录入审批系统进行技术审查，通过后再出具正式请示文件和审查文件，提高审批效率。

审批工作坚持“四个一”，即：全省一个审批系统、一张数据底图、一种技术标准、一套审查规则，更公正、更透明、更便捷。

六、不需要成片开发审批的用地

对于军事和外交，由政府组织实施的能源、交通、水利、通信、邮政等基础设施，由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、生态环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社区综合服务、社会福利、市政公用、优抚安置、英烈保护等公共事业，以及由政府组织实施的扶贫搬迁、保障性安居工程等项目用地，可以依据《土地管理法》有关规定，在征求群众意见的基础上，直接办理土地征收审批手续，不须开展成片开发审批。

学术研讨

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“自然保护地”分类体系解读

正文如下：

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什么是自然保护地？

建立自然保护地目的是什么？

自然保护地建设与管理“钱”从哪里来？

自然保护地的当地政府应承担哪些职责？

自然保护地如何实行统一管理？

自然保护地规划如何与国土空间规划相衔接？

如何解决自然保护地原住民搬迁、水电开发、探矿采矿等历史遗留问题？

国家公园建立后，在相同区域可否设立国家森林公园或自然保护区？

......

自然保护地是生态建设的核心载体、中华民族的宝贵财富、美丽中国的重要象征，在维护国家生态安全中居于首要地位。近日，国家林草局自然保护地管理司相关负责人接受采访，以问答方式全面梳理自然保护地要点内容，汇总我国自然保护地的相关重大政策、理论与实践问题及基本知识。

一、中央关于自然保护地体系建设的纲领性文件是哪一份

2019年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》，就构建科学合理的自然保护地体系、建立统一规范高效的管理体制、创新自然保护地建设发展机制、加强自然保护地生态环境监督考核及保障措施等问题，提出了明确的指导意见，是我国自然保护地体系建设的一份纲领性文件。这是以习近平同志为核心的党中央站在中华民族永续发展的高度作出的重大战略决策，将对中国的自然保护事业和美丽中国建设产生深远影响。

二、我国自然保护地实现统一管理的标志性事件是什么

2018年3月，中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》，明确将原国家林业局的职责，农业部的草原监督管理职责，以及国土资源部、住房和城乡建设部、水利部、农业部、国家海洋局等部门的自然保护区、风景名胜区、自然遗产、地质公园等管理职责整合，组建国家林业和草原局，并加挂国家公园管理局牌子。自此，我国各类自然保护地有了统一管理机构，实现了统一管理，彻底解决了长期存在的“九龙治水”“多头管理”问题，为建立以国家公园为主体的自然保护地体系提供了制度与组织保障。

三、 什么是自然保护地

自然保护地是由政府依法划定或确认，对重要的自然生态系统、自然遗迹、自然景观及其所承载的自然资源、生态功能和文化价值实施长期保护的陆域或海域。自然保护地是生态建设的核心载体、中华民族的宝贵财富、美丽中国的重要象征，在维护国家生态安全中居于首要地位。

四、 建立自然保护地目的是什么

守护自然生态，保育自然资源，保护生物多样性与地质地貌景观多样性，维护自然生态系统健康稳定，提高生态系统服务功能；服务社会，为人民提供优质生态产品，为全社会提供科研、教育、体验、游憩等公共服务；维持人与自然和谐共生并永续发展。

五、我国自然保护地分为哪三类

按照自然生态系统原真性、整体性、系统性及其内在规律，依据管理目标与效能并借鉴国际经验，我国将自然保护地按生态价值和保护强度高低依次分为三类，即国家公园、自然保护区、自然公园。

六、什么是国家公园

国家公园是指由国家批准设立并主导管理，以保护具有国家代表性的自然生态系统为主要目的，实现自然资源科学保护和合理利用的特定陆地或海洋区域。国家公园边界清晰，保护范围大，生态过程完整，具有全球价值、国家象征，国民认同度高。

七、什么是自然保护区

自然保护区是指保护典型的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物种的天然集中分布区、有特殊意义的自然遗迹的区域，具有较大面积，确保主要保护对象安全，维持和恢复珍稀濒危野生动植物种群数量及赖以生存的栖息环境。

八、什么是自然公园

自然公园是指保护重要的自然生态系统、自然遗迹和自然景观，具有生态、观赏、文化和科学价值，可持续利用的区域，确保森林、海洋、湿地、水域、冰川、草原、生物等珍贵自然资源，以及所承载的景观、地质地貌和文化多样性得到有效保护。各类风景名胜区、森林公园、地质公园、海洋公园、湿地公园、草原公园、沙漠公园等都是自然公园。

九、为什么要提出建立以国家公园为主体的自然保护地体系

我国经过60多年的努力，已建立数量众多、类型丰富、功能多样的各级各类自然保护地，在保护生物多样性、保存自然遗产、改善生态环境质量和维护国家生态安全方面发挥了重要作用，但仍然存在重叠设置、多头管理、边界不清、权责不明、保护与发展矛盾突出等问题，必须按照山水林田湖草是一个生命共同体的理念，改革以部门设置、以资源分类、以行政区划分设的旧体制，整合优化现有各类自然保护地，建立以国家公园为主体的自然保护地体系，实现依法有效保护，提供高质量生态产品，推进美丽中国建设，让当代人享受到大自然的馈赠和天蓝地绿水净、鸟语花香的美好家园，给子孙后代留下珍贵的自然遗产。

十、建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导思想是什么

贯彻落实习近平生态文明思想，认真落实党中央、国务院决策部署，以保护自然、服务人民、永续发展为目标，加强顶层设计，理顺管理体制，创新运行机制，强化监督管理，完善政策支撑，建立分类科学、布局合理、保护有力、管理有效的以国家公园为主体的自然保护地体系，确保重要自然生态系统、自然遗迹、自然景观和生物多样性得到系统性保护，提升生态产品供给能力，维护国家生态安全，为建设美丽中国、实现中华民族永续发展提供生态支撑。

十一、我国自然保护地体系建设的总体目标是什么

建成中国特色的以国家公园为主体的自然保护地体系，推动各类自然保护地科学设置，建立自然生态系统保护的新体制新机制新模式，建设健康稳定高效的自然生态系统，为维护国家生态安全和实现经济社会可持续发展筑牢基石，为建设富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国奠定生态根基。

十二、可否列出自然保护地体系建设的大致时间表

到2020年，完成国家公园体制试点，设立一批国家公园，构建统一的自然保护地分类分级管理体制。到2025年，健全国家公园体制，完成自然保护地整合归并优化，初步建成以国家公园为主体的自然保护地体系。

到2035年，显著提高自然保护地管理效能和生态产品供给能力，全面建成中国特色自然保护地体系。自然保护地占陆域国土面积18%以上。

十三、建立以国家公园为主体的自然保护地体系要坚持哪些

基本原则一是坚持严格保护，世代传承；二是坚持依法确权，分级管理；三是坚持生态为民，科学利用；四是坚持政府主导，多方参与；五是坚持中国特色，国际接轨。

十四、自然保护地坚持生态为民科学利用的内涵是指什么

践行绿水青山就是金山银山理念，探索自然保护和资源利用新模式，发展以生态产业化和产业生态化为主体的生态经济体系，不断满足人民群众对优美生态环境、优良生态产品、优质生态服务的需要。

十五、自然保护地建设怎样体现

政府主导、多方参与突出自然保护地体系建设的社会公益性，发挥政府在自然保护地规划、建设、管理、监督、保护和投入等方面的主体作用。建立健全政府、企业、社会组织和公众参与自然保护的长效机制。

十六、自然保护地如何做到既有中国特色又与国际接轨

立足国情，继承和发扬我国自然保护的探索和创新成果。借鉴国际经验，注重与国际自然保护体系对接，积极参与全球生态治理，共谋全球生态文明建设。

十七、我国现有自然保护地都有哪些类型

我国现有自然保护地类型包括：自然保护区、风景名胜区、地质公园、森林公园、海洋公园、湿地公园、冰川公园、草原公园、沙漠公园、草原风景区、水产种质资源保护区、野生植物原生境保护区（点）、自然保护小区、野生动物重要栖息地等。

十八、我国将建成什么样的自然保护地分类系统

通过对各类自然保护地开展综合评价，按照保护区域的自然属性、生态价值和管理目标进行梳理调整和归类，将逐步形成以国家公园为主体、自然保护区为基础、各类自然公园为补充的自然保护地分类系统。

十九、自然保护地规划如何与国土空间规划相衔

接落实国家发展规划提出的国土空间开发保护要求，依据国土空间规划，编制自然保护地规划，明确自然保护地发展目标、规模和划定区域，将生态功能重要、生态系统脆弱、自然生态保护空缺的区域规划为重要的自然生态空间，纳入自然保护地体系。

二十、哪些自然保护地要纳入生态保护红线

管控范围生态功能重要、生态环境敏感脆弱以及其他有必要严格保护的各类自然保护地，都要纳入生态保护红线管控范围。

二十一、如何优化完善自然保护地体系

改革分头设置自然保护区、风景名胜区、文化自然遗产、地质公园、森林公园等的体制，对我国现行自然保护地保护管理效能进行评估，逐步改革按照资源类型分类设置自然保护地体系，研究科学的分类标准，理清各类自然保护地关系，构建以国家公园为主体的自然保护地体系。

二十二、国家公园建立后在相同区域可否设立国家森林公园或自然保护区

国家公园在维护国家生态安全关键区域中具有首要地位，在保护最珍贵、最重要生物多样性集中分布区中具有主导地位，其保护价值和生态功能在全国自然保护地体系中具有主体地位。国家公园建立后，在相同区域一律不再保留或设立其他自然保护地类型。

二十三、怎样整合交叉重叠的自然保护地

以保持生态系统完整性为原则，遵从保护面积不减少、保护强度不降低、保护性质不改变的总体要求，整合各类自然保护地，解决自然保护地区域交叉、空间重叠的问题，将符合条件的优先整合设立国家公园，其他各类自然保护地按照同级别保护强度优先、不同级别低级别服从高级别的原则进行整合，做到一个保护地、一套机构、一块牌子。

二十四、相邻自然保护地怎样归并优化

国家将制定自然保护地整合优化办法，明确整合归并规则，严格报批程序。对同一自然地理单元内相邻、相连的各类自然保护地，打破因行政区划、资源分类造成的条块割裂局面，按照自然生态系统完整、物种栖息地连通、保护管理统一的原则进行合并重组，合理确定归并后的自然保护地类型和功能定位，优化边界范围和功能分区，被归并的自然保护地名称和机构不再保留，解决保护管理分割、保护地破碎和孤岛化问题，实现对自然生态系统的整体保护。在上述整合和归并中，对涉及国际履约的自然保护地，可以暂时保留履行相关国际公约时的名称。

二十五、自然保护地如何实行统一管理

理顺现有各类自然保护地管理职能，提出自然保护地设立、晋（降）级、调整和退出规则，制定自然保护地政策、制度和标准规范，实行全过程统一管理。建立统一调查监测体系，建设智慧自然保护地，制定以生态资产和生态服务价值为核心的考核评估指标体系和办法。各地区各部门不得自行设立新的自然保护地类型。

二十六、自然保护地分级行使管理职责有哪三类情况

自然保护地实行分级管理体制，按照生态系统重要程度，国家公园等自然保护地分为中央直接管理、中央地方共同管理和地方管理三类，实行分级设立、分级管理。中央直接管理和中央地方共同管理的自然保护地由国家批准设立；地方管理的自然保护地由省级政府批准设立，管理主体由省级政府确定。

二十七、如何解决自然保护地内自然资源资产权属不清的问题

我国将进一步完善自然资源统一确权登记办法，每个自然保护地作为独立的登记单元，清晰界定区域内各类自然资源资产的产权主体，划清各类自然资源资产所有权、使用权的边界，明确各类自然资源资产的种类、面积和权属性质，逐步落实自然保护地内全民所有自然资源资产代行主体与权利内容，非全民所有自然资源资产实行协议管理。

二十八、自然保护地建设包括哪些主要内容

自然保护地建设内容主要包括：分区分类开展受损自然生态系统修复；建设生态廊道、开展重要栖息地恢复和废弃地修复；加强野外保护站点、巡护路网、监测监控、应急救灾、森林草原防火、有害生物防治和疫源疫病防控等保护管理设施建设，利用高科技手段和现代化设备促进自然保育、巡护和监测的信息化、智能化；配置管理队伍的技术装备，逐步实现规范化和标准化。

二十九、如何解决自然保护地原住民搬迁、水电开发、探矿采矿等历史遗留问题

对自然保护地进行科学评估，将保护价值低的建制城镇、村屯或人口密集区域、社区民生设施等调整出自然保护地范围。结合精准扶贫、生态扶贫，核心保护区内原住居民应实施有序搬迁，对暂时不能搬迁的，可以设立过渡期，允许开展必要的、基本的生产活动，但不能再扩大发展。依法清理整治探矿采矿、水电开发、工业建设等项目，通过分类处置方式有序退出；根据历史沿革与保护需要，依法依规对自然保护地内的耕地实施退田还林还草还湖还湿。

三十、自然保护地原住民的权益如何保护

依法界定各类自然资源资产产权主体的权利和义务，保护原住居民权益，实现各产权主体共建保护地、共享资源收益。制定自然保护地控制区经营性项目特许经营管理办法，建立健全特许经营制度，鼓励原住居民参与特许经营活动，探索自然资源所有者参与特许经营收益分配机制。推行参与式社区管理，按照生态保护需求设立生态管护岗位并优先安排原住居民。

三十一、如何处置自然保护地内的集体所有土地及其附属资源

对划入各类自然保护地内的集体所有土地及其附属资源，按照依法、自愿、有偿的原则，探索通过租赁、置换、赎买、合作等方式维护产权人权益，实现多元化保护。

三十二、如何构建自然保护地全民共享机制

在保护的前提下，在自然保护地控制区内划定适当区域开展生态教育、自然体验、生态旅游等活动，构建高品质、多样化的生态产品体系。完善公共服务设施，提升公共服务功能。扶持和规范原住居民从事环境友好型经营活动，践行公民生态环境行为规范，支持和传承传统文化及人地和谐的生态产业模式。建立志愿者服务体系，健全自然保护地社会捐赠制度，激励企业、社会组织和个人参与自然保护地生态保护、建设与发展。

三十三、自然保护地如何实行最严格的保护制度

一是建立监测体系。对自然保护地内基础设施建设、矿产资源开发等人类活动实施全面监控。二是加强评估考核。适时将评价考核结果纳入生态文明建设目标评价考核体系，作为党政领导班子和领导干部综合评价及责任追究、离任审计的重要参考。三是严格执法监督。对造成自然保护地生态系统和资源环境受到损害的部门、地方、单位和有关责任人员严肃追责问责，涉嫌犯罪的移送司法机关处理，强化地方政府和管理机构的主体责任。

三十四、自然保护地人为活动怎样管控

国家公园和自然保护区实行分区管控，原则上核心保护区内禁止人为活动，一般控制区内限制人为活动。自然公园原则上按一般控制区管理，限制人为活动。

三十五、自然保护地法律法规体系需要在哪些方面加以完善

加快推进自然保护地相关法律法规和制度建设，加大法律法规立改废释工作力度。修改完善自然保护区条例，突出以国家公园保护为主要内容，推动制定出台自然保护地法，研究提出各类自然公园的相关管理规定。在自然保护地相关法律、行政法规制定或修订前，自然保护地改革措施需要突破现行法律、行政法规规定的，要按程序报批，取得授权后施行。

三十六、自然保护地管理机构的职责是什么

自然保护地管理机构会同有关部门承担生态保护、自然资源资产管理、特许经营管理、社会参与和科研宣教管理等职责。

三十七、自然保护地的当地政府应承担哪些职责

当地政府应承担自然保护地内经济发展、社会管理、公共服务、防灾减灾、市场监管等职责。

三十八、自然保护地如何加强科技支撑和国际交流

设立重大科研课题，对自然保护地关键领域和技术问题进行系统研究。建立健全自然保护地科研平台和基地，促进成熟科技成果转化落地。加强自然保护地标准化技术支撑工作。自然保护地资源可持续经营管理、生态旅游、生态康养等活动可研究建立认证机制。充分借鉴国际先进技术和体制机制建设经验，积极参与全球自然生态系统保护，承担并履行好与发展中大国相适应的国际责任，为全球提供自然保护的中国方案。

三十九、自然保护地建设与管理“钱”从哪里来

建立以财政投入为主的多元化资金保障制度。统筹包括中央基建投资在内的各级财政资金，保障国家公园等各类自然保护地保护、运行和管理。国家公园体制试点结束后，结合试点情况完善国家公园等自然保护地经费保障模式；鼓励金融和社会资本出资设立自然保护地基金，对自然保护地建设管理项目提供融资支持。健全生态保护补偿制度，将自然保护地内的林木按规定纳入公益林管理，对集体和个人所有的商品林，地方可依法自主优先赎买；按自然保护地规模和管护成效加大财政转移支付力度，加大对生态移民的补偿扶持投入。建立完善野生动物肇事损害赔偿制度和野生动物伤害保险制度。

地方实践

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浙江召开坚决制止耕地“非农化”、防止耕地“非粮化”及“大棚房”问题专项清理整治行动“回头看”视频推进会

7月19日上午，全省坚决制止耕地“非农化”、防止耕地“非粮化”及“大棚房”问题专项清理整治行动“回头看”视频推进会在杭州召开。省农业农村厅党组书记、厅长王通林，省自然资源厅党组书记、厅长黄志平出席会议并讲话。

会议强调，耕地问题和粮食问题事关国家长治久安。各地要扛起责任担当，坚决制止耕地“非农化”、防止耕地“非粮化”，稳妥有序开展专项整治。明确耕地“非农化”问题处置政策，根据耕地“非农化”存量形成时间和原因，按照国家和省有关政策规定进行处置，对2020年9月以后的耕地“非农化”新增问题，必须采取强有力的措施，严肃处置，消除违法违规用地状态，恢复耕地的种植利用条件。协同推进耕地“非粮化”问题整治，为永久基本农田划定工作打好基础。加快“百千万”永久基本农田集中连片整治进度，形成一批耕地布局集中连片、农田设施完善、生态良好、适合规模种植和现代农业生产的百亩方、千亩方、万亩方优质耕地。

会议通报了全省粮食生产功能区“非粮化”整治工作进展。截至7月15日，全省已完成“非粮化”整治48.45万亩。

会议指出，目前全省粮食生产功能区“非粮化”问题整治落后于时序，整体进度偏慢。各地要坚决贯彻省委省政府部署要求，对耕地“非粮化”整治工作进行再动员、再部署、再推进。要切实摸清底数，特别要全面掌握粮食生产功能区内土地承包、租赁、利用现状等基本信息，建立详细台账，确定并上报图斑，为全面精准推进整治工作奠定基础。要细化整治措施，坚决遏制增量，发现一起，迅速查处一起；盯紧盯牢粮食生产功能区“非粮化”整治，实行“一区一策”，整治优化到位后及时组织验收。要严治耕地抛荒，力争年底前我省耕地抛荒情况得到根本性改善。要构建长效机制，把宝贵的良田管好用好。

会议要求，各地、各有关部门务必要担起责任，明确整治时限要求，稳妥有序推进整治工作。要深入一线强化业务指导，对相关问题依法依规分类处置，避免工作简单化、“一刀切”。要加大耕地保护法律法规及配套政策文件的宣讲和解读培训，宣传推广各地先进做法和典型经验，为推进整治工作营造良好氛围。

会议还就“大棚房”问题专项清理整治行动“回头看”作了再部署和再推进。会议强调，各地要推进彻查彻改，发现一个整治一个，完成一个验收销号一个，不留尾巴、不留后患。要加强沟通协作，强化信息共享。要进一步健全“大棚房”问题常态长效监管机制，坚决防止反弹、回潮。

会上，湖州市、嘉兴市、金华市金东区、嵊州市、松阳县等地作了交流发言。

END

来源：自然资源课堂、山东省自然资源厅官网、生态环境网、中国土地、浙江自然资源

整理：刘影雪

编辑：潘智敏

审核：肖捷