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国外矿山环境立法综述

来源:《国土资源情报》 摘 要:矿山环境立法是矿业立法体系中的一个组成部分。对于矿山环境的调整,各个国家涉及的法律制度不同,发达国家是矿业立法与专门立法相结合,发展中国家是以矿业立法为主。其调整范围也已经涉及矿业活动的全周期管理。从体系上看,主要可以归为四大类,即基本环境保护法、单项介质环境保护法、矿业法和专项矿山环境保护法。其立法的特点是都涉及土地保护、环境影响评价、许可证制度和土地复垦等方面的问题。其涉及的主要制度包括环境影响评价制度、保证金和财务担保制度、矿地生态恢复和土地复垦制度、环境许可证制度以及环境监督和检查制度。本文从矿山立法的体系框架、特点以及立法中涉及的主要制度对国外矿山环境立法的情况进行综述。

关键词:矿山环境 立法 法律体系 制度 环境影响评价 保证金 土地复垦

矿产资源存在于自然环境之中,开发矿产资源不可避免地对自然环境产生影响。人类一方面要尽可能减少矿产开发对自然环境造成的影响,另一方面要恢复对自然环境已造成的破坏。二者虽然可以通过技术进步来实现,但要从根本上实现对矿山环境的管理,立法应该是一条治本清源的最佳途径。矿山环境破坏所带来的损失使人类认识到了这一点,所以发达国家,特别是主要的矿业国,在近100年的历程中不断通过制定和修改法律来对矿山环境进行管理,成效十分显著。因此,总结国外矿山环境立法的规律很有必要,对我国矿产资源法的修改完善具有重要的现实意义。

一、国外矿山环境立法概况

矿山环境的立法以美国最为悠久,到发达的工业化国家形成了一套比较完善的管理措施和法律法规体系则已经是20世纪70年代初了。近20年以来,发展中国家对环境问题给予了高度重视,把矿山环境的管理和治理逐渐提到了议事日程上来。但大多数国家并未制定专门的矿山环境法律,主要是通过对矿业法、资源法和环境保护法等法律法规的不断完善,进一步明确和强化矿山环境管理的内容。只有少数国家专门针对矿山环境问题制定了有关矿山环境保护的法律和规章制度,其主要依据是基本环境保护法和矿业法,也可以看作是矿业法中关于矿山环境保护管理的实施细则。如日本的《矿山保安法》和《金属矿业等矿害对策特别措施法》,对矿山环境管理、监督、矿地复垦和治理费用等,从法律条文上作了明确的规定。

最近几年,为适应矿业国际化和环境保护日益受到重视的需求,世界上许多国家都修改了矿业法或者实施细则和规章,增添了包含更多和更严格的环境保护内容,其中对矿山恢复、复垦和闭坑都有专门的规定。例如,日本的《矿业法》就专门明确了矿山环境破坏的赔偿责任,同时制定了保证金制度,以《矿业法》为基础,在矿山矿害防治对策上制定了现营矿山主要适用的《矿山安全法》以及闭坑后的矿山主要适用的《矿害对策特别措施法》(简称《特措法》);1999年联邦政府制定了《联邦环境保护和生物多样性保护法》,确定了矿山部门应当遵守的原则和规范。其主要内容包括:开展环境影响评价;制定环境政策和管理计划;准备矿山闭坑和复垦计划;实行财务担保,缴纳环境治理费和补偿费;定期进行环境审计,等等。

由此可见,矿业法是与矿山环境管理与保护最密切的法律类型,所占的份量越来越重,以至形成专门的章节,进一步明确和强化了矿山环境管理的内容。

二、国外矿山环境法律体系的基本框架

在一些矿业大国和发达国家,基本形成了一套比较完善的矿山环境管理的法律体系。发展中国家大多制定了环境保护法及有关介质保护法,但直到最近,专门针对采矿和矿产资源加工活动而制定环境保护法规还很少见。有些发展中国家照搬美国模式,由于自身体制问题而难以执行,如智利和巴西。比较行之有效的做法是在矿业法中加强环境保护的有关内容和求,如亚洲一些国家。

国外涉及矿山环境的法律法规很多,但从其法律体系上看,主要可以归为四大类,即基本环境护法、单项介质环境保护法、矿业法和专项矿山环境保护法。图1所示是日本有关矿山环境管理的法律法规框架。从图中可以看出,在单项介质环境保护法中,水环境保护(水质污染防治)是最关键的内容。

表1以实例的形式介绍了一些国家这四类法律法规的典型例子及其对矿山环境管理的主要内容。

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三、矿山环境立法的特点

无论是发达国家还是发展中国家,在制定和完善矿业法的过程中,非常注重对环境问题的考虑。在环境保护方面,从勘查、采矿、选矿、冶炼到闭坑复垦,从已经关闭停产的矿山到现在正在运营的矿山,从石油、金属矿、煤矿到特殊的放射性铀矿,都制定了有关的环境保护和管理规定;对未来采矿作业和现行采矿作业的要求,废弃矿山,小规模采矿,负责批准、监控和执行的机构、治理和控制办法及经济鼓励措施等,也作了具体的规定或限制。

在一些发达国家,如美国、加拿大、澳大利亚,基本上形成了一套从联邦到州(省)的完整体系,并针对矿产资源的不同类型形成了从金属矿产、油气、煤矿、铀矿到石料等不同的环境管理法律法规。立法较为详尽、明确、可操作性强。例如美国1977年出台的《露天开采治理与复垦法案》(以下简称《复垦法案》)详尽规定了包括原有矿和新开矿作业的标准和程序及复垦技术与目标。规定将使用土地恢复到原用途要求的环境:稳定矿渣堆,恢复表层土壤,尽可能降低矿山排水危险,因地制宜种草植树,等等。《综合环境效应、赔偿与责任法案》,即众所周知的“超级基金”,规定了逆向责任追究制度与连带责任制度,责成以往矿主中最富有者整理并修复弃用地,然后由其自行向其他责任方索偿。

对于这些发达国家,与矿业有关的环保法规差异颇大,但又有一些共性,主要涉及土地保护、环境影响评价、许可证制度和土地复垦等方面问题。美国、加拿大和澳大利亚等发达国家具有的共同特点比较典型(见表1)。发展中国家在矿山环境立法方面的步伐在加快。最近10多年内,亚洲国家的矿业法才涉及环境问题,其中至少包含有某些特定的环境要求,但其法律要求总体上较分散、笼统、可操作性差(见表2)。例如复垦规定散见于有关采矿与环境保护的法律法规中,如矿产法、环保法、水法和土地法等,缺乏像美国《复垦法案》一样的专门立法。比如,南非法律只要求采矿企业“拆除所有建筑物”及“清理所有垃圾”。这种泛泛的规定不仅不利于操作,而且会给权力部门留下较大的自由支配权与协商权。此外,发展

中国家大多注重矿山关闭后的环境治理,忽视采过程中的同步整治。

四、矿山环境立法中涉及的主要制度

无论是发达国家,还是发展中国家,有关矿山环境保护与管理的工作大体可分为4个环节:立法和制定标准;发放许可证;贯彻执行有关政策、法律法规和标准;监督和强制性执行。在矿山环境管理的法律制度上,可以总结为以下几项。

1.环境影响评价制度

环境影响评价(EIA)是对在经济活动影响下环境保护的局部预测。这一预测研究、报告书的制定和批准是一项非常复杂的工作。一般由项目申请者(公司)提交环境影响报告书或由公司出资请无利害关系单位的专家进行评价。环境影响评价作为环境管理的一项基本措施,越来越普遍应用于矿业项目之中。无论是发达国家还是发展中国家,都有比较具体的内容要求。如在亚洲国家,都要求环境影响评价报告应呈交给政府并由政府审查通过。其中多数国家要求在采矿权经审查和授予之前先行对环境影响评价进行审查通过。这种要求一般由矿业法本身提出。

2.保证金和财务担保制度

发达国家及大多数发展中国家为矿山环境的保护和治理设立了各种各样的保证金和财务担保制度,以确保矿山环境治理和矿地复垦等工作落到实处。亚洲一些国家要求现行采矿权的合法拥有者设立某种类型的环境保护财务担保,一般为信用基金或债券。这种担保金要么用于在矿山开采作业期间防治潜在的现行环境损害,要么用于复垦。对于信用基金,有些被指定直接由某一政府机构保管(例如蒙古、菲律宾),另一些信用基金则通过私营金融机构设置(例如越南、柬埔寨)。大多数国家规定,在履行了所有义务之后剩余的全部基金都应归还给出资者。还有一些国家,对不同规模的矿山设立不同的基金和基金管理方式。例如,马来西亚为大型矿山和小型矿山分别设立了矿山恢复基金(Mine Rehabilitiation Fund) 和通用恢复基金(CommonRehabilitiation Fund)。

3.矿地生态恢复和土地复垦制度

在大多数国家的矿业项目申请之前,一般都必须提交矿地恢复或土地复垦计划,报请有关主管门审查批准后执行。如巴西的“退化土地恢复计划”,西班牙的“采矿破坏区恢复计划”,加拿大安大略省的“闭坑计划”。对这些计划的编制,在有关法律法规中都有明确的说明,有的还制定有专门的法律,比较典型的是美国的《地表采矿与复垦法》。值得指出的是,矿地生态恢复美国1976年的《资源保护和回收法》主要是对有毒废物的处置进行控制英国柴郡1954年的《(卤水开采塌陷)赔偿法》和1957年的《煤矿业(塌陷赔偿)法》对由采矿造成的地质灾害进行规范,两项法令都规定,凡拟议在受某种特定形式采矿塌陷影响的土地上方进行地表开发,均需经评审范 例美国1980年的《环境扰动、赔偿与责任综合法》涉及矿山环境管理的主要内容对清理有害废物场地(一半以上是废弃的矿地)的经费来源作了明确规定产技术,并采用严格的安全程序和管理程序。其运作的兰杰铀矿山铀矿工人每年所接受的辐射剂量平仅为3毫西弗特(m Sv),大大低于每年20毫西弗特的职业安全剂量限度(标准),接近联合国科学委员会2000年关于原子辐射影响报告(2000年提交给联合国大会的报告)中所描述的“全世界每年暴露在自然辐射源的辐射剂量为1~10毫西弗特,中值为2.4毫西弗特”的自然标准。必和必拓有限公司运作的奥林匹克坝矿山,其铀矿工人每年所接受的辐射剂量平均仅为1.7毫西弗特,也大大低于每年20毫西弗特的职业安全剂量限度(标准)。贝弗利矿山则是世界最先进的原地淋滤型铀矿山。其在生产过程中,不产生粉尘,不产生尾矿,没有矿石的碾碎等处理要求,也较少有有害气体———氡气的产生,因而对工人和社区的辐射影响和环境影响几乎可以不加考虑或曰对工人和社区民众健康不构成有意义的影响。总体地说,澳大利亚铀矿产业的综合国际竞争力较强,与加拿大等国相比不相上下,位于世界茅。

4.环境许可证制度

在许多国家,环境许可证被视为运营许可证,主要目的是把生产活动可能会对生态环境产生的影响降低到最低限度。这一制度包括了对矿山环境的管理。在矿山项目建设和开发之前,矿业公司必须首先获取环境许可证书(ECC),这必须通过进行环境影响评价和提交环境影响报告书的形式来获取。在这方面,美国的制度比较完善,要求所有矿业项目不仅需具有环境许可证及批准书,而且还需具有政府机构要求申办的许可证、批准书或通知书。对许可证的发放,各个国家和地方政府都有一定的程序。

5.环境监督和检查制度

矿山环境保护和恢复治理的好坏,需要有严格的监测、监督检查等制度的支持,需要有一定的程序和手段作为保障。一些国家在其修改的矿业法中,明显加强了有关条款的制定。例如,菲律宾提出的环境保护和改善计划(EPEP)及多部门组成的环境监测和核查小组,是保障矿山环境监督检查的重要条件。在英国,环境部门负责发放许可证,设在该部内的皇家污染监察局(HMIP)的总监也有权核查许可证条款的执行情况,并有权强行执行。

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