徐州：践行“两山”理论 坚持标本兼治 打造工矿废弃地生态修复与多元发展模式

来源：生态环境部官方百家号

编者按

为贯彻落实《国务院办公厅关于印发“无废城市”建设试点工作方案的通知》（国办发〔2018〕128号）要求，生态环境部组织各省（区、市）推荐“无废城市”候选城市，并会同相关部门筛选确定了“11+5”试点城市和地区。我们现在就推进“无废城市”建设过程中，如何推动固体废物源头减量、资源化利用和无害化处理，促进城市绿色发展转型，提高城市生态环境质量等问题交流工作经验，探索工作模式。

基本情况

徐州市作为全国老工业基地和资源型城市，长期大规模、高强度的矿山开采，累计形成采煤塌陷地42.33万亩和采石宕口400余处，由此导致了耕地损毁、基础设施损坏、山体破损等一系列生态环境问题，严重制约着老工业基地振兴、资源型城市转型、区域中心城市建设和群众生活质量改善。为此，徐州市以资源枯竭型城市工矿废弃地生态修复为切入点，坚持因地制宜、标本兼治，着力恢复区域生态调节功能，经过多年的探索和实践，成功实现了采煤沉陷破坏土地重构和“山水林田湖草”生态保护修复，构建了以“无废”理念为中心的生态修复政策体系，建立了采煤塌陷地、采石宕口生态修复两项技术标准，形成了可复制、可推广的工矿废弃地生态修复多元发展模式。

图1 徐州市生态修复与多元发展模式示意图

主要做法

（一）建立健全完善的生态修复政策体系和技术标准

1.强化顶层设计。近年来，徐州市坚定不移践行绿色发展理念，将工矿废弃地生态修复放到美丽徐州建设的核心位置，成立生态修复领导小组，以市长任组长，市相关部门和各县（区）为成员，建立联席会议制度，形成了强大的工作合力。以“立足当前改善环境面貌，着眼长远促进发展转型”为目标，坚持统筹规划、有序实施，制订了《徐州市采煤沉陷区综合治理实施方案（2017-2020年）》《徐州市生态修复专项规划》和《徐州市生态修复三年行动计划（2019-2021年）》等规划方案，为生态修复提供了科学指引。

2.强化制度保障。徐州市从地方立法、政策制度、规划计划等方面入手，全方位构建生态保护和治理修复的体制机制，进一步明确生态修复主体责任、客体范围和相关权利义务，使地方开展生态修复有法可依。近年来相继出台《徐州市山林资源保护条例》《徐州市采煤塌陷地复垦条例》等地方法规，为工矿废弃地实施持续、科学的生态修复提供了有力的制度保障。

3.强化创新驱动。建立以“生态恢复力”为核心的生态修复评价体系，立足恢复生态功能、优化生态结构、推进可持续发展，细化修复工程的环节、内容和评价标准，为各地开展生态修复和成果评价提供依据。突出科技引领，充分发挥国家及区域生态修复技术创新中心的作用，围绕采煤塌陷地、工矿废弃地等重点领域开展攻关，形成一批成本更低、更便于推广应用的重大技术成果。

（二）打造工矿废弃地生态修复与多元化发展模式

1.“生态修复+土地复垦利用”模式。耕地是我国最为宝贵的资源。徐州市以增加耕地、还耕种粮为目标，对沉陷较浅、可以复垦的土地，采取“分层剥离、交错回填、土壤重构”等技术手段进行土地复垦和土壤改良，按照高标准农田进行集中成片治理，打造“田成方、路成网、林成行、渠相连”的格局，不仅产生大量新增耕地，而且提高了粮食产量和农民收入。多年来，徐州市共实施采煤沉陷区土地复垦项目面积16.3万亩。

图2 采煤塌陷地土地复垦示范区

2.“生态修复+建设用地改造”模式。将生态修复与产业转型有机结合，对已稳沉但复垦难度较大的采煤沉陷区，经勘测论证后进行土地平整，同步完善配套基础设施，利用城乡建设用地增加挂钩政策予以土地置换后，用于产业园区建设和产业项目建设，既实现了土地二次开发利用，又为产业转型升级增添了新的动力。徐州市经济技术开发区、徐州市工业园和泉山经济开发区充分利用采煤沉陷区进行园区规划，目前已治理沉陷区近4万亩，治理后全部用于产业项目建设，实现了沉陷地的高效益、综合化利用。规划面积20.6平方公里的徐州潘安湖科教创新区原本也是大面积采煤沉陷区，经生态修复后面貌一新，吸引了江苏师范大学科文学院、徐州幼儿师范学院等综合院校和科技园区集中入驻，一个集教学、科研、文化、生活服务等为一体的科教创新区正在加快崛起。

图3 修复后土地二次开发利用

3.“生态修复+园林景观建设”模式。对位于或者靠近城区的连片积水采煤沉陷区，有序进行挖湖引水、土地塑形、景观再造，逐步把积水区改造成为各具特色的湿地公园和风景湖泊，不仅唤醒了沉睡的土地资源，而且为山水城市建设拓展了空间。对采石宕口，采用整修复绿、岩壁造景、遗存保护等手法，因地制宜实施改造升级，实现了消除地质灾害、生态环境修复、特色景观打造一举多得。潘安湖曾是徐州市面积最大、塌陷最严重的沉陷区，总面积1.74万亩，平均塌陷深度4米，未治理前坑塘遍布、村庄塌陷、生态环境恶劣，经生态修复后已蝶变为风景优美、游人如织的国家湿地公园和国家生态旅游示范区。

图4 东珠山宕口遗址公园改造前后

图5 潘安湖国家湿地公园修复前后

“生态修复+整体搬迁开发”模式。对压煤村庄或因采煤塌陷村庄进行整体搬迁，选址规划建设布局合理、功能配套的现代化集中居住区，引导矿区居民向新的居住区集中，确保安置居民“搬得出、住的好、能致富”，有效加速了乡村振兴和新型城镇化进程。同步打造新工业园区、新景区和新农业示范区，有序推动塌陷区居民向新镇区搬迁转移。全市已完成村庄搬迁约110个，安置居民约4.8万户，不仅大大改善了群众生产生活条件，而且有效加速了乡村振兴和新型城镇化进程。

图6 矿区棚改人民群众居住环境前后对比

“生态修复+文化旅游开发”模式。对具有传承区域优秀历史文化的独特价值的工矿废弃地，以生态经济理论为指导，通过生态修复修石理水、植树造林等手段，构建出具有独特场地特征的地质景观和植物景观。对体现工矿工艺和文化的功能性工程构筑物、建筑物和裸岩、矿井、矿坑等特色遗迹景观，进行科学保护、合理利用，进一步挖掘内涵，实现生态、景观和历史文化的协调统一，形成了一大批集生态保育、生态休闲、文化科教、旅游观光的新型城市公园和生态风景旅游区，不仅有效改善了生态环境质量，而且丰富了人民群众的精神文化生活。贾汪区通过潘安湖、南湖、大洞山等生态修复，打造“全域旅游”，目前全区已有国家4A级景区4家、3A级景区1家，四星级乡村旅游示范点10家、三星级乡村旅游示范点15家，年全区接待游客近650万人次，年旅游综合收入超22亿元。

图7 贾汪区打造“全域旅游”

（三）拓展生态修复资金渠道

为保障资金来源，徐州市在市、区（县、市）二级政府的财政支出中拿出部分资金和一定比例的土地出让金收益专项用于生态修复，同时大力拓展多层次、多元化、互补型融资渠道，增强修复区自身经济造血机能。

1.积极申请专项资金。根据财政部、国土资源部、环境保护部三部门联合印发《<重点生态保护修复治理专项资金管理办法>的通知》等政策性文件，积极申请对口资金补贴，严格按照《重点生态保护修复治理资金管理办法》等专项资金的使用规定，实行专项管理、分账核算、专款专用。

2.鼓励信贷资金投入。制定积极政策，鼓励银行信贷资金参与生态修复工程建设，为废弃地生态修复提供长期资金支持，并且在还款方式、利率制定以及还款期限等方面争取优惠。

3.积极吸引社会资本。落实自然资源部《关于探索利用市场化方式推进矿山生态修复的意见》（自然资规〔2019〕6号），引导国有平台公司及社会资本参与矿山生态修复项目。同时，在生态修复工程建设中，采取EPC、PPP等融资手段，通过制定相关激励政策来引导社会资本以及私人投资。

取得成效

徐州市按照全局观念和系统思路开展山水林田湖一体化生态修复，有序推进工矿废弃地生态修复与多元化发展，全面恢复了山水城市的绿色本底。

1.技术标准日趋完善。徐州市在国内地级市中第一个颁布实施采煤沉陷区复垦条例、第一个因采煤沉陷区治理获得国家科技进步奖、第一个制定生态修复专项规划和具体行动计划。完成了《黄淮海平原采煤沉陷区生态修复技术标准》《采石宕口生态修复技术标准》2项生态修复标准，将生态修复的“徐州经验”向国内外发布，树立了可供全国同类城市可复制、可学习的范例。

2.生态修复治理成效显著。全市累计完成25.13万亩塌陷地，累计实施治理采石宕口140余处，实现了消除地质灾害、生态环境修复、特色景观打造一举多得。在生态修复治理过程中，实现了场地固废“全利用”和“零新增”，并消纳利用煤矸石、废石渣等固废1100万吨、城市建筑垃圾270万方。

3. 市场化运作良性循环。通过市场化运作方式实施治理修复，对报废的工业建构筑物进行改造利用或拆除重建，开发出新的地产产品进入市场，实现存量土地资源的盘活。通过工矿废弃地生态修复，改善区域生态环境，带动周边土地增值，激活生态转型发展一盘棋，推动经济生态化、生态经济化进入城市发展良性循环，带来源源不断的财富和产业聚集效应，为区域经济发展注入新活力。

4. 人居环境质量持续提升。通过工矿废弃地生态修复，使废弃地化身为嵌入城市的“绿肺”，有效增加了建成区的绿地供应，使城市建成区绿化覆盖率上升到43.81%，市区人均公园绿地面积达到15.7m2；300亩以上大型公园增加到21个，100亩以上公园增加到49个，这些公园与177个500m2以上的街头绿地一起，共同形成“十分钟绿地圈”。得益与此，徐州市先后获评国家环保模范城市、国家森林城市、国家生态园林城市等称号，成功摘得“联合国人居奖”殊荣。

推广应用条件

徐州市实现了从“一城煤灰半城土”到“一城青山半城湖”的巨大转变，走出了一条生态修复、绿色转型之路。徐州工矿废弃地生态修复与多元发展模式对全国同类城市绿色转型发展、践行“两山”发展理念具有重要的示范引领作用。其他城市在推广应用过程中，应注意以下几点：一是强化顶层设计，开展系统规划，分类编制生态保护与修复规划和实施方案，项目化推进生态修复工程实施。二是建立多元化投资机制，强化政府引导性投入，大力发展绿色金融，建立市场化生态修复机制，鼓励属地政府将财政资金集中用于生态修复工程的地勘评估、基础设施建设等先期工程，充分提升修复工程的生态服务价值，主动创造市场，提高社会资本参与积极性。三是因地制宜、开拓创新，探索科学可行的生态修复模式，提升生态修复成效，最大化实现变生态包袱为发展资源。