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矿业用地政策全景解析

该文来源于网络,发表较早,但整理的比较全面,内容不新,仅供参考

一、矿业用地的基本情况

(一)矿业用地的界定
实践中所称的矿业用地主要包括勘查用地和采矿用地,但现行法律法规并没有对矿业用地的含义或范围进行明确界定。根据《土地管理法》、《矿产资源法》、《矿产资源法实施细则》等法律法规的规定,取得探矿权或采矿权进行勘查或开采前应依法取得地面的土地使用权。相关法律法规还分别对勘查用地和采矿用地的性质进行了规定。如根据《中华人民共和国国家标准土地利用现状分类》(GB/T 21010-2007)的规定,采矿用地属二级类用地,与工业用地、仓储用地同属于一级类工矿仓储用地,具体指采矿、采石、采砂(沙)场,盐田,砖瓦窑等地面生产用地及尾矿堆放地。因此,我国对采矿用地的界定主要包括地面生产用地以及尾矿堆放用地。
根据《土地管理法》第五十七条规定,地质勘查需要使用土地时,可采取临时用地的方式。可见,探矿用地是以临时用地的方式取得的。实践中因探矿占用土地引起的纠纷较少,而采矿用地占地范围大、用地类型多、用地特点不同,因采矿占地引起的矛盾和纠纷日益增多。
(二)采矿用地量与需求量
1.现有采矿用地数量巨大
矿产资源是一种十分重要的非可再生自然资源。据统计,当今我国95%以上的能源和80%以上的工业原料都取自于矿产资源。为满足我国矿产资源生产的需求,采矿用地占地广、用地量大。据不完全统计,目前,我国矿山建设和开发占地面积达1.35万平方千米(135万公顷);现有尾矿库堆放占用土地达1300多万亩(86.7多万公顷)。
根据现行法律法规的规定及部分矿业用地单位的统计,目前,我国采矿用地的取得方式有行政划拨、有偿出让、授权经营、作价出资等。由于矿产能源开发用地也属能源用地,且从事矿产资源开发的多为国有企业,符合《土地管理法》、《划拨用地目录》中有关能源用地划拨取得的规定,因此,在采矿用地的取得上,目前以划拨方式为主。
2.未来采矿用地需求更大
随着我国工业化、城镇化发展步伐的加快,社会经济发展对矿产资源需求越来越大。但与此同时,国际矿产资源供给竞争日趋激烈,矿产资源境外开发和投资阻力日益加大。因此,要满足我国的矿产资源需求必须立足国内矿产资源的开发。
(三)采矿用地的特点
按照现行的土地分类标准,采矿用地属于建设用地范畴。但由于矿产资源赋存条件不同、开采方式不同,这就决定了采矿用地的使用方式、用地类型、使用期限及可复垦程度不同。这使得采矿用地与一般的建设用地相比具有很强的特殊性,具体表现在:
1.采矿用地利用方式不同对土地的影响不同
根据矿产资源的赋存条件,尤其是不同矿种的特性,矿产资源的开采主要包括露天开采、地下开采两种方式。不同的开采方式决定了其对土地的利用方式可分为两种。露天开采主要是对地表及浅层的土地进行利用。其对土地的影响表现为占地面积大、分布广,采矿时间短、用地周期相对较短,采矿后土地可以及时复耕,土地用途一般不变。而地下开采则是对地表及其地下的土地进行利用。其对土地的影响表现为一般单宗面积小、总体布局分散,对地表的利用位置由地下资源矿藏条件决定,具有惟一性,对土地利用期限长。
2.采矿用地类型多、情况复杂
根据矿产资源开发的作业程序要求,采矿用地可以分为不同类型的用地。露天开采的采矿用地可包括采矿区用地和尾矿库用地;地下开采的采矿用地可包括钻井生产用地、井场用地、交通运输用地、管道用地及一些场站配套设施用地。这些不同类型的用地范围、利用方式、利用强度及对原土地权利人的权利限制等都存在很大差异。
3.采矿用地位置具有不可替代性
无论是实践中还是法律规定上,采矿用地的取得是以采矿权的取得为前提的。因此,采矿用地的位置是由地下矿产资源的分布情况直接决定的。而且受开发成本、开发技术等条件的限制,采矿用地的位置几乎是惟一且不可替代的。
4.采矿用地的使用期限由矿产资源开采周期决定
根据《土地管理法》、《矿产资源法实施细则》等法律法规的规定,建设用地的使用期限由国家明确规定。采矿用地属工业仓储用地,在土地分类上属于工业用地,其出让的最高期限是50年。但根据前面的分析,采矿用地的利用方式和使用期限是由矿产资源自身的特点决定的。适合露天开采的矿产资源,其采矿用地的使用周期可能仅有4年至6年,有的甚至更短;而需要进行地下开采的采矿用地,由于地下矿产资源的分布条件,使用期限可能远远超过50年。
5.采矿用地一般地处偏远地区,土地市场价值不高
根据已勘查探明的矿产资源储量情况,我国的矿产资源主要集中分布于西部和北部。根据我国不同区域的经济发展情况及地域特点,西部、北部地区蕴藏有矿产资源的土地一般都在城市以外较为偏远的农村地区。因此,在矿产资源开采时,需占用的土地主要是荒地、未利用地等,土地的利用价值小、经济效益差,一般只能用于矿产资源开发或作为农业用地。
二、采矿用地相关政策法律规定和实践做法
(一)采矿用地相关政策法律规定
目前,我国对矿业用地没有专门的法律法规或者规章文件进行规定。涉及矿业用地的相关规定散见于《物权法》、《土地管理法》、《矿产资源法》、《矿产资源法实施细则》及相关的政策文件之中,主要包括以下内容:
1.采矿用地属于建设用地范畴,按建设用地进行审查报批
根据《土地管理法》的规定,采矿用地属于建设用地。因此,矿山企业在申请取得采矿用地时,必须按照取得建设用地的程序进行审查报批,必须履行相应的建设用地审批程序。涉及占用农民集体所有土地的,还须由国家进行征收,履行法律规定的土地征收相关程序。
2.明确建设用地有偿取得,但能源用地可以划拨方式取得
根据《土地管理法》、《土地管理法实施条例》规定,建设单位使用国有土地,应当以出让等有偿使用方式取得。但是,国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地经县级以上人民政府依法批准的,可以划拨方式取得。根据《划拨用地目录》的规定,对国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地允许以划拨方式取得,并明确了符合《划拨用地目录》的石油天然气设施用地、煤炭设施用地、电力设施用地等。
3.实行重要地区限制采矿制度和重要矿床不得压覆原则
矿产资源的开采尤其是地下矿产资源的开采,将对开采地周边的地理、环境产生较大影响,因此,国家规定了重要地区限制采矿的制度。如根据《矿产资源法》第二十条规定,非经国务院授权的有关主管部门同意,不得在港口、机场、国防工程设施圈定的地区以内,不得在重要工业区、大型水利工程设施、城镇市政工程设施附近一定距离以内,不得在铁路、重要公路两侧一定距离以内,不得在国家划定的自然保护区、重要景区以及国家重点保护的不能移动的历史文物和名胜古迹所在地开采矿产资源。
同时,为了促进矿产资源的开采利用,《矿产资源法》第三十三条做出了重要矿床不得压覆的规定。
4.采矿用地权利人必须依法履行土地复垦义务
根据《土地管理法》、《土地复垦规定》等法律法规的规定,因从事开采矿产资源、烧制砖瓦等生产建设,由于挖损、塌陷、压占等造成破坏的土地,造成土地破坏的企业和个人应当按照国家有关规定负责复垦;没有条件复垦或者复垦不符合要求的,应当缴纳土地复垦费,专项用于土地复垦。
为保证土地复垦的履行,国家先后发布相关政策规定明确土地复垦应坚持“谁破坏、谁复垦”的原则。国土资源部《关于组织土地复垦方案编报和审查有关问题的通知》(国土资发〔2007〕81号),明确了土地复垦方案编制及评审的内容和要求。在实现耕地占补平衡和土地复垦的实施中,国家鼓励企业充分利用原有国有废弃地。国土资源部1999年发布的《关于土地开发整理工作有关问题的通知》(国土资发〔1999〕358号)规定,国有工矿企业可以复垦原有国有废弃地增加的数量和质量相当的耕地,置换因生产被破坏的农村集体耕地。
(二)国家对采矿用地的特殊政策和做法
1.简化报批程序,提高报批效率
为改进单独选址建设项目用地报批周期长、报批材料复杂等问题,提高审查报批工作效率,依法及时保障包括采矿用地在内的各项建设用地,适应经济平稳较快发展需要,根据《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》(国发〔2006〕31号)文件精神,国土资源部发布的《国土资源部关于改进报国务院批准单独选址建设项目用地审查报批工作的通知》(国土资发〔2009〕8号),就如何加快建设项目用地报批前期工作、如何及时呈报建设项目用地、如何认真开展建设项目用地论证以及如何简化建设项目用地报批材料、明确建设项目用地审查责任等进行了明确规定。这在优化审查报批程序的基础上,大大简化了审查材料的报批程序。
2.允许能源建设项目先行用地
为保障我国的能源安全,在确保其及时用地上,国家自1999年以来就给予了相应的政策支持。国土资源部在对原国家石油和化学工业局的《关于石油天然气行业钻井及配套设施建设用地的复函》(国土资函〔1999〕219号)中要求,各级人民政府土地行政主管部门对石油天然气生产所需要的各项建设用地供应依法予以保障,并允许石油天然气行业钻井及配套设施建设用地可先由所在地县级人民政府土地行政主管部门按临时用地批准使用。石油天然气生产企业于每季度末再将所需钻井及配套设施建设用地进行汇总、依法报批。2009年国土资源部发布的《关于改进报国务院批准单独选址建设项目用地审查报批工作的通知》(国土资发〔2009〕8号)中也规定,对通过部用地预审的能源建设项目,可以在用地正式报批前由省级国土资源管理部门向国土资源部提出先行用地申请,在半年内正式报批用地。通过允许能源生产建设项目用地的先行使用,满足了我国能源生产对土地的紧迫需求。
3.协调解决能源建设项目遗留用地问题
由于受建设用地指标、规划修编等因素的影响,能源建设项目用地的审查报批存在大量的积压,尤其是一些国家大型工程项目。为了尽快解决这些遗留问题,促进能源安全、生产稳定,国土资源部专门就石油天然气钻井及配套设施建设遗留用地、西气东输二线工程用地等组织召开了协调会,并发函明确这些遗留用地的报批工作。
(三)开展采矿用地方式改革试点
为创新采矿用地管理方式,推进采矿用地管理制度改革,按照党的十七届三中全会决定关于深化农村土地管理制度改革的精神,本着既保障矿山企业用地,又严格保护耕地、维护农民土地权益的原则,国土资源部通过《关于对广西平果铝土矿采矿用地方式改革试点方案有关问题的批复》(国土资函[2005]439号),同意在广西平果铝土矿设立采矿用地供地方式改革试点,探索将原来先征收后出让的方式改革为以临时用地的方式供地。
三、当前矿业用地管理中存在的主要问题
(一)矿产资源规划与土地利用总体规划存在不协调之处
主要体现在以下几个方面:一是由于重视程度不同、编制不同步,两个规划的规划期限不一致,导致一些新探明矿床的采矿项目未能列入土地利用规划之中,后期项目用地审批缺乏规划依据;二是两个规划之间的衔接只是用地数量上的衔接,空间预留得不到保证,企业未必能获取到其所需的采矿用地;三是各级土地利用规划的编制过程中未能充分考虑企业特点及其未来用地需求,导致企业建设用地指标不足,部分企业申请取得采矿用地时,时常需要进行土地利用总体规划修编,不仅要占用有限的建设用地指标和耕地指标,而且延长了办理用地时间,增加了企业负担。
(二)矿业权与矿业用地使用权设置上存在冲突
根据我国法律规定,取得矿业权并不当然地取得矿业权范围内的土地所有权或使用权。同样,拥有土地所有权或使用权也并不当然拥有其土地范围内的矿产资源所有权或矿业权。这样,在当前法律设置上,二者之间便产生了冲突。依附在集体土地上的矿业权如何取得矿业用地,矿业权人如何协调与土地所有者之间的关系,如何达成征地补偿协议等均成了难题。实践中甚至出现过通过招标、拍卖取得矿业权后,因地上物的补偿达不成协议,矿业权人就无法行使权利而不得不退出的情况。目前的《土地管理法》、《矿产资源法》等法律均没有对此问题做出规定。这就难免出现取得矿业权却得不到矿业用地的尴尬局面。
另外,矿业权与矿业用地使用权分立也带来程序上的冲突。矿业权和土地使用权的审批机构如何进行协调,也是一个难题。
(三)先征收再出让取得采矿用地的方式存在弊端
根据《土地管理法》和《划拨用地目录》规定,对新增的采矿用地,凡不符合划拨取得条件的,都应该以出让方式取得。随着土地有偿使用制度改革的不断推进以及《划拨用地目录》的修改,出让方式将逐步成为新增采矿用地的主要取得方式。但完全采用先征收再出让的取得方式,不考虑不同矿种开发的特点,将存在较多的弊端:首先是不利于土地的节约集约利用;其次是不利于充分保障农民利益;第三是加重了管理部门及企业的负担;另一方面也可能表现为办理用地手续上的工作负担。
(四)征地工作矛盾突出,采矿用地争议的裁决机制欠缺
近年来,随着土地有偿使用的推进,采矿用地在取得上以出让为主,因采矿用地发生的土地征收逐年增多,产生的问题也较多,矛盾相对突出,主要表现在这样几个方面:一是农用地升值增加了征地成本和难度;二是补偿标准不一,容易引发纠纷和矛盾;三是补偿安置方式单一,被征(用)地群众安置途径有限;四是采矿用地的征地裁决机制缺失,征地纠纷难解决。
(五)土地复垦管理存在薄弱环节
采矿用地在采矿过程中和矿区(段)闭坑后,会形成大量闲置、无法利用的废弃土地(采空区)。推进采矿废弃地土地复垦和矿山地质环境恢复治理,是加强土地节约集约利用、促进耕地保护的一项重要工作。但是采矿用地的土地复垦管理还存在薄弱环节,主要表现为:一是土地复垦保证金制度有待全面建立;二是复垦费的列支途径及标准不甚合理;三是土地复垦落实不到位。由于复垦验收不够严格,有的临时用地方式取得的采场用地,土地复垦中生物复垦由被临时用地村民小组完成,但在资金投入和复垦质量上难于控制和保证。
(六)采矿用地的退出机制需要进一步健全
矿业企业采矿完成复垦后,土地就闲置在企业手中。尤其是通过出让方式获得的土地,经过短短几年的生产周期,就成为闲置用地。虽然国土资源部《关于土地开发整理工作有关问题的通知》(国土资发〔1999〕358号)明确规定,在征得农村集体经济组织同意,并经县级以上土地行政主管部门批准,国有工矿企业可以用复垦原有国有废弃地增加的数量和质量相当的耕地,置换因生产被破坏的农村集体耕地,原土地权属相应转移。置换后,被破坏的集体耕地属国家所有,不再征用,也不占当年建设占用耕地计划指标。但在实践操作中,由于种种原因,该政策没有得到有效的实施,许多矿业企业复垦好的矿业用地无法进行置换或者退还给政府。实践中,经常出现有的矿业企业一方面出资请农民在复垦的土地上进行耕作,另外一方面缺乏新的建设用地指标的情形。
四、进一步推进矿业用地管理制度改革的建议
推进矿业用地管理制度改革,既是满足矿山企业正常用地需求、保障矿产资源开发秩序的重要措施,也是严格规范土地管理、促进土地节约集约利用的有力手段。当前,一方面应在现有法律制度基础上,不断强化和规范矿业用地管理;另一方面应抓住当前土地管理制度改革和相关法律修改的时机,大力推进矿业用地管理制度改革,从根本上解决矿业用地存在的问题。
(一)充分发挥规划的统筹协调作用
一是加强矿产资源规划与土地利用规划的协调。不同于城市用地及其他工业用地,矿业用地主要取决于矿产资源的储存位置和生产规模及加工方式。对大型矿山、重点矿山矿业用地要与土地利用规划充分衔接,列入土地利用总体规划建设用地范围,发挥土地利用规划的统筹作用,保障矿产资源开发用地的需求,减少矿业用地审批程序,缩短采矿取得土地的周期。
二是做好矿产资源规划与土地复垦,林地、草原、环境保护等规划的统筹协调,保障矿业用地依法及时取得。
三是要继续保障国家、省级重点项目的矿山企业用地,在实行建设用地计划指标分年度下达的管理模式下,对属于国家、省级重点项目的矿山企业用地,继续加大建设用地指标的保障力度,由国土资源部和省级政府直接下达建设用地指标,避免因为地方建设用地指标不足,导致矿山企业无地可用的现象。
(二)进一步完善矿业用地的审批登记制度
虽然我国法律规定探矿要办理临时用地手续,采矿要按照建设用地的要求办理审批、登记手续,但很多矿业权人认为,取得矿业权自然而然就取得了矿业用地的使用权,因而不去办理用地审批登记手续。这就导致矿业用地矛盾和争议大量存在。进一步完善和落实矿业用地审批登记制度,一方面有利于加强矿业用地管理,规范矿业用地取得的程序;另一方面有利于明确矿业权人的土地权利,减少矿业用地的争议。
一是加大采矿用地手续的审批和登记管理力度。改变矿业用地管理作为土地管理薄弱环节的局面,进一步加强矿业用地的管理力度,落实现有法律法规规定的相关规定,采矿占用土地的必须依法办理用地审批、登记手续。
二是进一步简化用地报批程序,精简报批要件,缩短用地审批时限。要在严格保护耕地和保障农民利益的前提下,按照改革土地管理方式以及土地管理促进经济社会发展的原则,合理简化用地报批程序,合并重复的报批文件,杜绝用地审批中的搭车行为,明确审批各个环节的时限,保证矿山企业及时取得矿业用地。
三是做好矿业用地中土地征收的补偿工作。矿业用地涉及征收农民集体土地的,必须严格按照征地管理的相关规定,足额及时发放征地补偿费用,做好被征地农民的社会保障,妥善安置被征地农民,严格征地程序,积极稳妥做好土地征收工作,保证农民生活水平不降低、长远生计有保障。
四是加大采矿违法用地的查处力度。针对矿业用地中违法用地较多的情形,加强土地监管,及时发现违法用地行为,坚决打击矿业用地中“以租代征”的现象,依法严肃查处矿山企业违法用地行为。建立部门联动机制,例如采矿企业没有办理合法用地手续的,有关部门应当据此不予办理供地手续等。
(三)确立矿业用地有偿使用土地制度
近几年公布的《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发〔2004〕28号)、《国务院关于促进节约集约用地的通知》(国发〔2008〕3号)和党的十七届三中全会的决定中都要求推进土地有偿使用制度改革,缩小划拨用地范围,经营性基础设施用地逐步实行有偿使用。《国务院关于促进节约集约用地的通知》中明确规定除军事、社会保障性住房和特殊用地可以继续以划拨方式取得土地外,其他用地都要实行有偿使用。可以看出,将矿业用地从划拨用地范围剥离出来,全部实行有偿使用是必然的。矿业用地有偿使用不但有利于保护耕地,有利于提高土地资源和矿产资源节约集约利用和开采水平,同时也有利于明确矿业权人的土地使用权,有利于保护矿业权人的土地使用权益。
采矿用地实行有偿使用,按照《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权的规定》(国土资源部令第39号)的相关规定,不属于必须以招标拍卖挂牌方式出让的范围,可以协议出让的方式供地。矿山企业通过与出让土地的市县人民政府签订国有土地出让合同,支付土地出让金,取得国有土地使用权。至于协议方式取得矿业用地的价格,应当结合地区、区位、地类、用地期限、利用方式、可恢复原用途的程度等因素,适当考虑矿业开发的经济效益、企业对土地成本的承受能力等,参照工业用地最低价标准给予矿业用地合理的优惠政策,建立矿山企业以协议方式取得国有土地使用权的定价机制。
(四)不断完善矿业用地的土地复垦制度
近年来,很多矿山企业非常重视土地复垦,通过提高技术水平、完善管理制度,创造出了非常好的矿业用地复垦案例和经验。但矿业用地的土地复垦还有很大的潜力。
一是应切实做好土地复垦方案的编报。采矿企业应当按照要求编制土地复垦方案,通过评审的土地复垦方案作为用地申请申报材料之一。
二是应明确土地复垦实施主体。按照“谁破坏、谁复垦”的原则,采矿企业是土地复垦的义务主体,应当依据审查通过的土地复垦方案,按照土地复垦技术和土地复垦验收标准实施土地复垦。
三是严格执行复垦验收标准。土地复垦完成后,企业应当向国土资源主管部门申请验收。国土资源主管部门应当会同相关部门,依据土地复垦验收标准进行严格验收。
四是建立以土地复垦为主要内容的矿山地质环境治理恢复保证金。建立土地复垦保证金是采矿企业履行法定义务,能够按照标准及时复垦土地的重要保障,但《矿山地质环境保护规定》(国土资源部令第44号)中已经建立矿山地质环境恢复治理保证金,再收取土地复垦保证金属于重复收费。建议在矿山地质环境恢复治理保证金中明确土地复垦内容即可。
(五)推进征地补偿安置争议协调裁决制度的落实
征地补偿安置争议协调裁决制度是《土地管理法实施条例》确定的制度。2004年国务院28号文件中再次提出“加快建立和完善征地补偿安置争议的协调和裁决机制,维护被征地农民和用地者的合法权益”。当前我国正处在工业化、城镇化的快速发展期,土地、矿产资源供需矛盾突出。在矿产资源开发过程中,由于矿产资源开发带来的巨大利益和征收农民集体土地给予的补偿造成的反差,以及采矿造成的环境破坏等因素,矿地矛盾也较为尖锐。在矿业用地征收中实行征地补偿安置争议的协调裁决机制,是化解征地实施中的矛盾和纠纷、保护被征地农民和矿山企业合法利益的有效途径,是构建和谐矿区的有力举措。